人大工作概述

人民代表大会制度是我国根本政治制度，人大作为国家权力机关，紧扣 “四个机关” 定位，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，依法行使立法、监督、重大事项决定、人事任免职权，坚持民主集中制，集体行使职权，扎实做好各项人大工作。坚持科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量，维护法治统一。同步开展规范性文件备案审查，保障宪法法律有效实施。通过听取审议专项工作报告、计划预算审查监督、执法检查、专题询问、专题调研、质询等，推动依法行政、公正司法。依法审查批准国民经济和社会发展计划、预算，就经济社会发展、民主法治、民生领域重大事项作出决议决定。依照法定程序选举、决定、任免国家机关领导人员，保证国家政权机关正常运转。搭建代表联系群众平台，办理代表议案建议，保障代表依法履职，畅通民意渠道，践行全过程人民民主。

（一）人大工作的性质和特点

人民代表大会是我国的国家权力机关，人大工作是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的载体，其性质由我国国体、政体决定，兼具政治性、人民性、法定性，同时形成区别于行政、监察、审判、检察机关工作的鲜明特点。

1.人大工作的性质

（1）根本政治属性。人民代表大会制度是党领导人民建立的根本政治制度。人大工作本质上是党通过国家政权机关实现对国家和社会领导的工作。人大依法行使职权，不是人大自行决定国家事务，而是把党的主张通过法定程序转化为国家意志、把党组织推荐的人选转化为国家机关领导人员，保证党的路线方针政策在国家治理中落地，保证党总揽全局、协调各方。党的领导贯穿立法、监督、决定、任免、代表工作全过程，是人大工作的最高政治原则。

（2）人民属性。我国一切权力属于人民，人民通过各级人民代表大会行使国家权力。人大工作的根基在人民，权力来源于人民。人大各项履职活动，核心是反映人民意愿、汇集人民智慧、维护人民利益。人大代表来自人民、植根人民，人大通过代表联系群众、收集民意，把群众诉求带到国家权力机关决策过程，保障人民依法管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，是全过程人民民主最主要、最集中的实现平台。

（3）国家权力属性。人大是国家权力机关，不同于行政机关的执行权、监察机关的监察权、司法机关的审判权检察权。人大依法行使立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权。“一府一委两院” 由人大产生、对人大负责、受人大监督。人大工作体现的是国家权力的设定、规范与监督，属于权力本源层面的工作，不是直接办理具体行政事务、办案事务。

（4）法治属性.宪法和法律是人大履职的根本遵循。人大的职权范围、议事规则、工作程序都由宪法法律明确规定。人大工作本身承载法治建设职能：制定修改法律法规、监督法律法规实施，同时人大自身必须在法治轨道开展活动，法无授权不可为，不能超越法定权限、突破法定程序履职，是推进全面依法治国的关键环节。

2.人大工作的主要特点

（1）集体行使职权，集体决定问题。这是人大工作最核心的组织特点。人大实行民主集中制，个人不能单独行使人大职权。所有重大事项，必须通过会议形式，由全体代表或常委会组成人员充分讨论，按照少数服从多数原则，投票表决形成决议、决定。人大常委会主任、副主任、代表个人都无权单独作出人大的决定。区别于行政机关首长负责制。

（2）会议制为主，以会议履职为基本形式。人大行使各项权力，必须召开人民代表大会会议、常委会会议、主任会议。立法、审议报告、作出决定、人事任免都要在法定会议上完成。闭会期间的调研、视察、执法检查、代表活动，都属于会前准备、会后落实、监督跟进，不能替代会议表决。没有法定会议审议表决，就不能形成人大的正式意志。

（3）程序性强，程序与实体并重。人大履职高度重视法定程序，程序本身具有法定效力。议案提出、审议、征求意见、表决、公布，监督议题确定、听取专项报告、质询、特定问题调查等，每一步都有法律和议事规则约束。程序违法，结果无效。人大工作既要追求实体结果符合人民利益，也必须严格守住程序正义，这是和其他机关工作较为突出的区别。

（4）监督不替代，制约不办案。人大对 “一府一委两院” 实施监督，是权力机关对执行机关、监察机关、司法机关的制约，但不代替它们行使职权。不直接处理行政具体事务，不替代政府决策办事；不替代监察机关开展案件调查；不干预法院、检察院独立行使审判权、检察权，不直接对个案定性改判。 人大监督目的是督促国家机关依法履职、纠正偏差，属于宏观性、整体性、制度性监督，不是个案直接处置。

（5）民主广泛性，代表主体突出。人大工作以人大代表为主体。各级人大代表涵盖各地区、各民族、各阶层、各方面群体。人大工作大量依托代表开展：走访选民、收集民情、提出议案建议。代表来自各行各业，不是专职公职人员（绝大多数基层代表为兼职），能够把社会各方面声音带到权力机关，体现广泛的民意汇聚。

（6）全局性、根本性，聚焦重大事项。人大履职主要聚焦关系本区域改革发展稳定、民生根本、长远制度建设的重大事项。立法着眼制度构建；重大事项决定针对经济社会发展规划、重大项目、民生重大安排；监督紧盯法律法规实施、财政预算、重大民生领域。一般不介入琐碎的日常具体事务，重在制度、规划、权力运行层面的宏观把控。

（7）层级分工清晰，上下联动而非领导关系。全国人大是最高国家权力机关，地方各级人大是地方国家权力机关。上下级人大之间是法律监督、业务指导和工作联系关系，不是领导关系。地方人大依法独立行使本级职权，不必服从上级人大指令；上级人大可以撤销下级人大不适当的决议、法规，开展业务培训、工作联动，但不能直接干预下级人大的正常履职。这与上下级政府之间领导关系明显不同。

（二）人大工作的地位和作用

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大作为国家权力机关，其工作在党和国家事业全局中居于十分重要的地位，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的职能作用。

1.人大工作的地位

（1）政治地位。人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。党通过人大制度，将党的主张经过法定程序转化为国家意志，将党组织推荐的人选转化为国家机关领导人员，使党的路线方针政策成为全社会一体遵循的行为规范。人大工作是党的执政活动在国家政权层面的具体体现，是巩固党的执政根基、保证国家长治久安的重要阵地。

（2）法理地位。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 “一府一委两院” 由人大产生、对人大负责、受人大监督。在国家政权组织体系中，人大处于本源、核心地位：行政权、监察权、审判权、检察权都源自人大，由人大通过立法授予，并接受人大监督。其他国家机关不能超越人大权力，也不能脱离人大的制约。

（3）民主地位。人大制度是全过程人民民主最重要的制度载体。人大工作贯通民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节。人大代表来自人民、代表人民，人大的立法、监督、决定等各项履职活动，广泛吸纳社会各方面意见，畅通民意表达渠道，实现人民有序参与国家治理，保障人民依法管理国家事务、经济文化事业和社会事务，是人民当家作主最权威、最制度化的实现形式。

（4）法治地位。人大承担立法、法律实施监督等法定职能，是法治建设的源头机关。法律制度由人大制定、修改、废止；法律法规实施情况由人大监督；国家重大事项、人事任免依照法定程序由人大审议决定。人大工作的质量，直接关系中国特色社会主义法律体系的完备性，关系宪法法律权威的维护，是推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的关键一环。

2.人大工作的作用

（1）立法作用。全国人大及其常委会行使国家立法权，设区的市以上地方人大及其常委会行使地方立法权。通过制定、修改、废止法律法规，把成熟的改革经验固化为法律制度，对经济社会领域的新问题作出规范调整，以立法引领改革、推动发展、保障民生。地方立法立足本地实际，细化上位法规定，解决区域性特有问题，完善国家法律体系，实现重大改革于法有据。

（2）监督作用。人大监督是代表国家和人民开展的最高层次监督，聚焦 “一府一委两院” 依法履职情况。法律监督：开展执法检查、规范性文件备案审查，纠正违反宪法法律的规定和行为，维护国家法治统一；工作监督：听取审议专项工作报告、审查批准预算决算、开展专题询问、质询等，督促政府依法行政、监察机关依法监察、司法机关公正司法。 人大监督重在纠偏、推动落实，不替代 “一府一委两院” 行使职权，目的是保证行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使。

（3）重大事项决定作用。人大依照法定权限，对本行政区域内经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等重大事项作出决议、决定。比如审查批准国民经济和社会发展计划、预算，决定重大建设项目、生态保护、民生重大政策等。通过法定议事决策程序，将党委决策部署、人民群众共同诉求转化为具有法律效力的决定，使重大决策具备合法性、权威性，凝聚全社会共同推进的合力。

（4）人事任免作用。人大依法选举、任免国家机关领导人员和组成人员，落实党管干部原则，把党组织推荐的人选，通过法定程序选举任命为国家机关工作人员。同时可以依法罢免不称职人员。这一作用，从组织上保证国家权力牢牢掌握在党和人民手中，保证各级国家领导班子依法组建、有序更替。

（5）代表工作作用。人大代表是人大工作的主体。通过组织代表调研、视察、进站接待群众、提出议案建议等活动，收集群众急难愁盼，反映基层呼声；推动政府及相关部门办理代表建议，解决民生难题。人大工作依托代表打通民意 “上传” 和政策 “下达” 通道，有效化解社会矛盾，夯实政权的群众基础。

（6）制度保障作用。在地方层面，人大工作还承担维护法治统一、保障民族区域自治制度落实，统筹区域重大民生、生态、安全事项，引导社会各方有序参与公共事务，为地方治理提供稳定制度保障，推动基层治理体系完善。

（三）人大工作的内容和方法

人大工作围绕宪法法律赋予的立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权四项法定职权展开，以代表工作为基础，以制度机制为保障；工作方法坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，遵循民主集中制原则，突出集体行权、会议履职、依法办事。

1.人大工作主要内容

（1）立法工作。全国人大及其常委会行使国家立法权；省、自治区、直辖市，设区的市、自治州人大及其常委会行使地方立法权；民族自治地方人大有权制定自治条例和单行条例。编制立法规划、立法计划，统筹立法项目；起草、调研、论证、征求意见，审议法规草案；组织立法听证、立法评估、基层立法联系点意见收集；法规表决、报批、公布；开展法规清理、修改、废止、立法后评估；规范性文件备案审查，纠正违法违规的规范性文件，维护法治统一。

（2）监督工作。人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，监督对象是 “一府一委两院”。听取和审议专项工作报告；审查和批准国民经济和社会发展计划、预算、决算，开展预算联网监督、国有资产管理监督；组织执法检查，检查法律法规在本行政区域实施情况；开展专题询问、质询、特定问题调查；对规范性文件进行备案审查；开展专题调研、满意度测评，跟踪监督审议意见落实情况。

（3）重大事项决定工作。依照法定范围，讨论决定本行政区域内政治、经济、文化、社会、生态文明建设等方面重大事项。审查批准国民经济和社会发展计划、规划、预算调整；决定重大项目、重大民生事项、生态保护、重大突发事件应对等；作出有关法律实施、民主法治建设的决议决定；对政府重大决策进行审议，依法作出批准或不予批准的决定。

（4）人事任免工作。坚持党管干部原则与人大依法任免有机统一。依法选举、任免本级国家机关领导人员、组成人员；对提请任免人员进行审议、投票表决；组织宪法宣誓；依法罢免、撤销有关国家机关工作人员职务。

（5）代表工作。人大代表是人大工作的主体。代表培训、履职保障、代表联系群众平台建设（代表之家、代表联络站）；组织代表开展视察、调研、列席常委会会议；代表议案、建议、批评和意见的提出、交办、督办；代表履职管理、代表述职，联系选民；听取代表和群众意见，汇集民意民智。

（6）自身建设工作。按照“四个机关”的要求，加强人大组织建设、制度建设、队伍建设。

2.人大工作基本方法

（1）坚持党的领导，把准政治方向。重大事项、重点议题、重要立法和监督项目，及时向党委请示报告；把党委决策部署，通过法定程序转化为人大决议决定、法律法规，实现党的主张、人民意志、国家意志统一。这是人大工作首要工作方法。

（2）坚持依法履职，严守法定权限和程序。坚持法有授权才可为，严格依照宪法、地方组织法、立法法、监督法等开展工作。议案提出、审议、表决、任免、监督都严格遵守法定程序，做到实体合法、程序合法，不越权、不缺位。

（3）坚持民主集中制，集体行使职权。集体讨论、集体决定问题。人大及其常委会集体行使权力，任何个人不能单独行使人大职权。会议期间充分发扬民主，各方面充分发表意见，最终按照少数服从多数原则投票表决。

（4）以会议履职为基本形式，会前调研与会后跟踪相结合。会议是人大行使职权的法定载体。调研、视察、座谈、论证等大多属于会前准备；形成审议意见、作出决议决定之后，持续跟踪督促 “一府一委两院” 抓好落实，形成调研 — 审议 — 交办 — 跟踪闭环。

（5）坚持开门履职，广泛汇集民意。践行全过程人民民主。通过座谈会、听证会、征求意见公告、基层立法联系点、代表联络站、线上征集等多种渠道，广泛吸纳人大代表、基层群众、专家学者、行业主体意见，做到立法监督问计于民。

（6）监督坚持 “监督不替代、支持不包办”。人大监督不是单纯挑毛病，寓支持于监督之中。监督重在推动 “一府一委两院” 改进工作、纠正偏差，不代替行政、监察、司法机关行使职权，不直接处理具体个案、具体行政事务。

（7）调研先行，注重客观、精准、务实。调查研究是人大履职的基本功。坚持深入基层一线，听真话、察实情，既看亮点也查找短板，形成客观详实调研报告，为会议审议、作出决定提供事实支撑，防止泛泛而谈。

（8）统筹联动，分层协同开展工作。本级人大内部：各专委会、常委会工作机构分工协作；上下级人大：是业务指导、工作联系关系，不是领导关系，可联动开展执法检查、专题调研；对外：加强与 “一府一委两院” 沟通协调，健全常态化联系机制。

（四）人大工作的指导思想和原则

1.人大工作的指导思想

人大工作坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表” 重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略。

立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展；坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，践行全过程人民民主，紧紧围绕党委中心工作，依法行使立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权，维护宪法法律权威，保障人民当家作主，推进国家治理体系和治理能力现代化。

2.人大工作必须遵循的基本原则

（1）坚持中国共产党的领导。党的领导是人民代表大会制度的本质要求和最大优势，是人大工作的最高政治原则。人大一切工作都要自觉在党的领导下开展，重大事项、重要工作、重点议题及时向党委请示报告。善于使党的主张通过法定程序转化为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，保证党的路线方针政策和决策部署在人大工作中全面贯彻落实。

（2）坚持人民当家作主。人民是国家的主人，人大工作根基在人民。坚持以人民为中心，践行全过程人民民主，充分发挥人大代表主体作用，畅通民意表达渠道。立法、监督、决定等各项履职活动广泛吸纳群众意见，聚焦人民群众急难愁盼，维护最广大人民根本利益，保障人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。

（3）坚持全面依法治国。维护宪法作为国家根本法的权威和尊严，依照宪法和法律规定开展各项工作。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格遵守法定权限、法定程序。推进科学立法、民主立法、依法立法；加强法律实施监督；保证宪法法律得到遵守和执行。人大自身也要在法治轨道上履职，不断推进法治中国建设。

（4）坚持民主集中制。这是我国国家机构的组织原则，也是人大行使职权的基本原则。人大实行集体行使职权、集体决定问题。人大及其常委会审议各项议案，充分发扬民主，广泛讨论，最后按照少数服从多数原则表决通过。人大统一行使国家权力；“一府一委两院” 由人大产生、对人大负责、受人大监督，同时依照宪法法律独立行使各自职权。个人不能单独行使人大权力。

（5）坚持围绕中心、服务大局。人大工作不是孤立的业务工作，必须紧扣党和国家中心任务，紧贴地方改革发展稳定大局谋划推进。立法聚焦发展需要，监督紧盯重大部署落实，重大事项决定服务区域重点工作，做到党委工作重心在哪里，人大工作就跟进到哪里，力量就汇聚到哪里，作用就发挥到哪里。

（6）坚持实事求是、求真务实。立足客观实际开展履职，深入基层调查研究，尊重客观规律。立法兼顾必要性与可行性；监督坚持客观公正，既肯定成效，又直面问题；作出决议决定充分论证，不搞形式主义，力求各项工作符合国情、地情，经得起实践和人民检验。

（7）坚持与时俱进、守正创新。坚守人民代表大会制度根本，同时适应新时代新要求，创新人大工作机制、方式方法。拓展民主渠道，完善基层立法联系点、预算联网监督、代表履职平台等载体，丰富全过程人民民主的人大实践，持续提升人大工作质量和效能。